Незашоренные размышления в день России

Задуматься о нашем дальнейшем пути к конституционализму меня подвигло недавнее внесение в Государственную Думу 30 депутатами палаты проекта ФКЗ «О Конституционном Собрании».

30 лет тому назад вместе с друзьями-коллегами по бывшей Рабочей группе Конституционной комиссии В. И. Лафитским, Б. А. Страшуном и В. Л. Шейнисом была подготовлена первая версия подобного законопроекта. Вскоре я изложил комментарии к этой инициативе на страницах независимой тогда ещё общероссийской печати (да, такая была…)[2].

В условиях текущих реалий стоит взглянуть на проблему внимательнее.

В 1994 году предложение о созыве Конституционного Собрания появилось неспроста. Именно таким образом предполагалось преодолеть опустошительные для российского конституционализма последствия государственного переворота осени 1993 года, которые предопределили многое из произошедшего с нами в последующие десятилетия.

Решить вопрос о согласованном совершенствовании Конституции Девяносто третьего можно было бы в среднесрочной перспективе. В 1995 году нужно было достигнуть договоренности политиков, общественных сил, групп интересов, регионов. В 1996 году — принять закон и провести выборы членов Конституционного Собрания. И по итогам работы обеспечить национальное согласие вокруг Конституции как общепризнанного Основного Закона и общественного договора. Однако глубинное государство решило переназначить Ельцина, увещевая, что у того «рукопожатие твёрдое» …

К идее можно было бы вернуться и в 1998—1999 годах, когда спасение страны потребовало кардинальных перемен. Возникло эффективное Правительство Примакова-Маслюкова, комиссия Государственной Думы расследовала наличие оснований для отрешения Ельцина от должности, а Генеральный прокурор Ю. И. Скуратов всерьёз воспринял факты о превышении властных полномочий многими должностными лицами и начал масштабное расследование. Открывалось окно возможностей для созыва Конституционного Собрания как части общих усилий по становлению конституционного строя и законности в Российской Федерации.

Дальнейшее пошло по иному сценарию — через институт преемничества и ставку на внутренние законы правящей корпорации, посчитавшей, что та обеспечит спасительный для страны крюк. Однако практика ручного управления суверенной демократией с приоритетом кланам и понятиям лишь отчасти соответствовала Конституции Российской Федерации, делая во многом формальностью многие принципиальные её положения. Труднее стало добиваться от верховной власти прозрачности, подотчётности и подконтрольности.

И вот — новая инициатива по законодательному уточнению статуса и порядка работы последнего, ещё незадействованного конституционного органа.

Целесообразно ли рассмотрение и принятие такого закона сейчас? Думается, что это задача для послевоенного времени, эпохи мирного восстановления, настройки и возрождения. Это потребует разрешения противоречий по ключевым вопросам отношений между самодостаточной властью и народом-сувереном. Будем честны: согласия нет прежде всего именно по данному коренному вопросу Конституции. Закон мог бы дать адекватные юридические средства преодоления системного кризиса конституционализма через правовую форму поиска и закрепления ответов на этот вопрос.

Задачи Конституционному Собранию не могут являться политтехнологическими. Они стратегические. Обеспечение конституционной законности, становление конституционной нормальности, достижение национального согласия. Но в безбрежном торжестве политической целесообразности над правом кроются немалые искушения. Созыв Конституционного Собрания вполне могут применить как ещё одну, очередную уловку, чтоб волевым образом пере-зацементировать то, что и так уже отлито в бетоне и бронзе и на что оказались не в состоянии повлиять прекраснодушные конституционные принципы сами по себе. Возникнет ли риск закрепить монополию на власть, собственность, информацию, истину и единомыслие? — это вряд ли нужно России завтрашнего дня.

Важнее воплотить в правовые рамки общезначимые принципы свободы, справедливости, солидарности, согласия, достоинства и порядка. Они обеспечат рост нашей привлекательности и конкурентоспособности как современного и эффективного государства и общества.

Пусть созыв Конституционного Собрания сохранится в арсенале общества и государства для высокой задачи общенационального гражданского мира и согласия. Гражданское размежевание приняло иные формы острой взаимной неприязни. Выход искать придётся, ведь Конституция, как и Россия у нас одна для всех.

Конституционное Собрание — это стоящий на запасном пути стратегический способ реально скрепить разнонаправленные силы нации вокруг сбалансированных норм и практики общежития в правовом, демократическом, республиканском, федеративном, социальном и светском государстве. Это инструмент обеспечения всех функций обновлённой Конституции, ныне далеко не всегда задействованных.

Возможное внесение предложений о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции 1993 года не может не затрагивать также изменения, внесённые в главы 4−8 и одобренные в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года. Формально положения поправки к Конституции 2020 года не затрагивали неизменяемых глав Конституции, они вошли, главным образом, в её главы 3 и 4, при этом существенно изменив характеристики и природу государственной власти. Например, закрепив в Конституции все черты гипертрофированного суперпрезидентского единоначалия в ущерб основополагающим принципам конституционализма.

В чатах отдельные конституционалисты сетуют: отсутствие данного ФКЗ в некотором роде якобы является конституционной девиацией, так как препятствует реформированию конституционного текста, и, как следствие, мешает реализации конституционных установок. Спорное утверждение. Я скорее согласен с коллегой В. Н. Плигиным, полагающим, что «такого рода закон должен приниматься только в том случае, когда действительно необходимо формировать конкретное Конституционное Собрание, когда возникает реальная необходимость формирования этого уважаемого образования».

Поспешный пересмотр глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации может похоронить тот огромный потенциал для общественного развития, который заложен в её статьях с 1 по 64. И, напротив, привести к закреплению отклонений от правового конституционного строя.

Чтобы этого не произошло, орган, уполномоченный принять новую Конституцию, должен будет соответствовать таким принципам, как конституционность и законность полномочий, легитимность деятельности, демократичность и представительность созыва, учет федеративного характера России, компетентность и работоспособность, независимость.

Из норм Конституции однозначно следует, что Конституционное Собрание является представительным органом Российской Федерации, обладающим полномочиями учредительной власти, т. е. правом принимать имеющие высшую юридическую силу (и не требующие утверждения иными органами власти) решения. Это решения о подтверждении неизменности Конституции Российской Федерации (тоже особенное и важное!) или о разработке проекта новой Конституции, его принятии либо вынесении на всенародное голосование с возможными изменениями основ конституционного строя, конституционно-правового статуса человека, формы правления и системы органов государственной власти, принципов государственно-территориального устройства, порядка изменения Конституции.

Отдельно остановлюсь на порядке созыва. Вспоминаю, что предварительное обсуждение в 1994 году выявило два различных подхода к порядку созыва нового органа — через выборы его членов (вариант A) либо через его формирование в составе палат Федерального Собрания и делегаций субъектов Федерации (вариант Б). Резоны были у обоих подходов. Внесенный недавно проект ФКЗ разумно сочетает оба принципа созыва — и избрание, и формирование.

В этой связи невозможно обойти молчанием тенденцию на размывание важнейшего для конституционализма института свободных выборов. Назначаемые сверху или согласуемые сверху кандидаты в кандидаты в депутаты почти всех уровней приводят к умалению самой сути парламента — всестороннему представлению, согласованию и учёту многообразия интересов при выработке получающих общеобязательную силу решений.

Многие реальные политические взгляды, существующие в обществе, не допускаются к участию в выборах. Разбор недавних показательных дел кандидата в кандидаты в Президенты Р Ф Б. Б. Надеждина против Центризбиркома Российской Федерации (2024 г.) показал, что формальные процессуальные недочёты были избраны государственным органом в качестве оснований для признания подписей в поддержку выдвижения лица в кандидаты в Президенты Российской Федерации недействительными. То есть их превалирование над содержательным правом избирателя поддержать или не поддержать кандидата нанесло ущерб материальному конституционному избирательному праву и самому конституционно-правовому институту свободных выборов.

Такого не должно быть после завершения особого режима управления. При данном же состоянии института выборов становится тревожно за судьбу самой многочисленной части состава Конституционного Собрания, которую предполагается избирать.

О соотношении Конституционного Собрания и Госдумы. Конституция 1993 года справедливо не допускает смешения власти законодательной и учредительной. Согласно ч. 2 ст. 97, «депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти». Голосуя за пересмотр положений глав 1, 2 и 9 Конституции Р Ф 1993 года, палаты парламента уже высказываются по этому вопросу и передают вопрос в руки органа учредительной власти. При включении же парламента в состав Конституционного Собрания становится затруднительным подтверждение последним неизменности положений Конституции (что относится к его полномочиям). Подобное включение может привести к приостановке текущей законодательной деятельности либо создать препятствия в работе Конституционного Собрания в дни пленарных парламентских заседаний.

Заметим, что мировая практика дала мало примеров совмещения одним органом законодательных и учредительных полномочий.

В этой связи считаю необходимым расширение представительства институтов и организаций гражданского общества в составе Конституционного Собрания. Здесь можно подумать о том — как именно обеспечить представительство групп или организаций интересов. И я вновь обращаю внимание на рациональное зерно в предложениях в прошлом эксперта Конституционной комиссии, председателя Союза пассажиров К. В. Янкова, который последовательно ратует за переход в определенных случаях к выборам по принципу представительства от курий (групп интересов). К этой теме в дальнейшем можно будет вернуться и рассмотреть более подробно.

Представительство от реальных субъектов гражданского общества, полагаю, более важно, нежели борьба представителей политических партий на Конституционном Собрании за претворение в жизнь своей политической программы. Политические партии как институт политической системы уходит в прошлое, на мой взгляд, уступая место более подвижным, гибким и жизнеспособным организациям интересов. В недавно внесённом законопроекте, напротив, преувеличена роль представителей политических партий, что чревато определённой дискриминацией беспартийного большинства и риском однопартийного господства на Конституционном Собрании.

Также считаю важным усилить правовую палату. Предложенное число учёных-юристов в составе Конституционного Собрания слишком незначительно, необходимо его увеличение. При этом сделав выводы из недавних примеров постыдного игнорирования и даже дискриминации известных авторитетных независимых конституционалистов при формировании поправки-2020[3] чуть ли не в режиме спецоперации.

Кстати, по итогам дискуссий в Конституционном клубе были дважды сформулированы инициативные поправки к Конституции — в 2013 и в 2021 годах.[4] Я полагаю что вполне разумным и обоснованным итогом работы Конституционного Собрания в будущем могло бы стать сохранение 1, 2 и 9 глав Конституции, её дополнение шестью новыми главами (чего Конституция не запрещает), а также принятие глав 3 — 8 в новой редакции.

Структура обновлённой таким образом Конституции может выглядеть следующим образом. Преамбула остается неизменной. Глава 1, посвящённая основам конституционного строя, и глава 2 — правам и свободам человека и гражданина. Затем блок новых глав. Глава 2¹ про гарантии прав и свобод личности и систему органов публичной защиты прав и свобод. Глава 2² с гарантиями деятельности институтов и организаций гражданского общества. Глава 2³ о правовой системе. Глава 2⁴ установит предназначения и задачи публичной власти. В новой редакции предлагается глава 3 о федеративном устройстве. За ней новая глава 3¹ о финансах и бюджете. Далее блок глав в новой редакции: гл. 4 Глава государства, гл. 5 Федеральное Собрание, гл. 6. Правительство Р Ф, гл. 7 о судебной власти, гл. 8 о местном самоуправлении. Новая важная гл. 8¹ про оборону, безопасность, особые режимы управления. Наконец, гл. 9 уделить внимание конституционным поправкам и пересмотру Конституции. Это предложения для осмысления на будущее.

Можно привести ряд других конкретных замечаний к законопроекту. Например, о роли председателя Конституционного Собрания и его заместителей: здесь стоит избегать аналогии с Государственной Думой, где спикер палаты, как отмечают, порою выходит за рамки отведённых ему Конституцией полномочий вести заседания и ведать внутренним распорядком палаты. Кто-то призван следить, чтобы разные уровни и категории участников Конституционного Собрания не привели к его расслоению. Также стоит помнить об обеспечении работы Конституционного Собрания и отечественном опыте фракции «Караул устал» в Учредительном собрании 1918 года. Наконец, за возможностью досрочного прекращения полномочий органа учредительного характера, созванного на ограниченный период времени, обладающего экстраординарными полномочиями с единственной целью — решение вопроса о будущем Конституции страны может проглядывать стремление явной опеки со стороны единственного и всесильного органа государственной власти. На этом независимость Конституционного Собрания заканчивается, ещё не начавшись.

Интеграционный формат. В 1994 году мне представлялось: если работа Конституционного Собрания произойдет с участием полномочных делегаций от ряда государств региона СНГ, то вся конструкция приобретет дополнительный и весомый учредительный смысл. Увы, за прошедшие 30 лет в сфере интеграционных права и политики прорывов не случилось. Скорее, наоборот, растрачен немалый потенциал, которым обладал СНГ. Предстоит наращивать потенциал и состав «двойки», и роль Конституционного Собрания здесь может быть весьма значимой.

Подытоживая, скажу, что ФКЗ «О Конституционном Собрании» смог бы предложить правовую модель конституционного процесса в России — но только по итогам реальной и открытой общественной дискуссии, которой нет из-за череды беспрерывно сменяющих друг друга особых режимов управления. Сделать шаг к началу такой дискуссии нам по силам. По крайней мере, стоит готовиться к возможному возобновлению диалога разнообразных политических сил, в том числе с образованным средним классом, требующим конституционной нормальности в условиях политического, идеологического и социально-экономического многообразия.

С Днём России!

Источники:

• Telegram
• VK
• Яндекс Диск