Предложения Олега Румянцева по работе Совета GR-Лиги

19.07.2013

1.    Постановка задачи 

Современное полулегальное  положение лоббизма мешает созданию дополнительного эффективного канала взаимодействия между гражданским обществом и государством, мешая различным социальным группам донести свою позицию до органов публичной власти. В экономически и политически развитых странах цивилизованный лоббизм способствует формированию гармоничной и максимально сбалансированной политики.

Деятельность специалистов по связям с органами государственной власти должна осуществляться совершенно прозрачно, с официальной регистрацией лоббистов, с публичным доступом граждан к списку лоббистов и кодексу их поведения, с публикацией отчетности о лоббистской деятельности со всеми расходами, и с продуманной системой мер ответственности для нарушающих  правила.

Законодательное регулирование лоббистской деятельности достаточно успешно осуществляется в Канаде, США, Германии, Польши, Австралии, Великобритании, Литве, Франции и др., где лоббистская деятельность регулируется законами, а также при помощи саморегулируемых организаций лоббистов. Принципы открытости, прозрачности, законности и механизмы ответственности, выработанные за время существования законодательного регулирования лоббизма, позволяют создать цивилизованные условия для ведения этого вида деятельности в сложном поиске баланса интересов бизнеса, общества, государства.

Главной стратегической задачей профессионального и экспертного сообщества нашей отрасли, как представляется, является осмотрительная выработка сбалансированной концепции правового регулирования лоббизма.

Реализация такой концепции, надеюсь, позволит:

·                 обеспечить признание сфере деятельности по связям с органами государственной власти

·                  гарантировать определенные права субъектам соответствующих  правоотношений и создать баланс рамочных прав и обязанностей профессионалов, занятых донесением до представителей власти позиций общества и деловых кругов.


2. Законотворческий “долгострой”. Проекты законов о лоббизме

внесенные в Государственную Думу 

История с появлением различных версий ПФЗ о  лоббизме вам хорошо известна. В Государственной Думе второго и третьего созывов вносились соответствующие законодательные инициативы (см. Тексты ПФЗ – Приложения 1-2): 

А) Проект ФЗ № 96700123-2 О регулировании лоббистской

деятельности в федеральных органах государственной власти 

Дата внесения в ГД: 5 марта 1996 года

Комитеты: Комитет ГД по делам общественных объединений и религиозных организаций (ответственный)

Последнее событие

Стадия: Предварительное рассмотрение законопроекта, внесенного в Государственную Думу (рассмотрение Советом Государственной Думы законопроекта, внесенного в Государственную Думу)

Результат: 24 января 2002 года было принято решение снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы

Документ: Протокол заседания Совета ГД №102 

Б) Проект ФЗ № 97801795-2 О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти 

Дата внесения в ГД: 2 июня 1997 года

Инициаторы: депутат ГД Зоркальцев Виктор Ильич, депутат ГД Махачев Гаджи Нухиевич, депутат ГД Чуев Александр Викторович

Комитеты: Комитет ГД по делам общественных объединений и религиозных организаций (ответственный)

Последнее событие

Стадия: Рассмотрение законопроекта в первом чтении (рассмотрение Советом Государственной Думы законопроекта, представленного ответственным комитетом)

Результат: 19 апреля 2004 года было принято решение снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы

Документ: Протокол заседания Совета ГД №21

Данный ПФЗ закреплял основные понятия, порядок взаимодействия лоббистов с клиентами и органами власти, ограничения на занятие лоббистской деятельностью, методы лоббистской деятельности, права лоббистов, порядок регистрации и аккредитации лоббистов, отчетность и ответственность лоббистов. 

В) Проект ФЗ № 396138-3 О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти 

Дата внесения в ГД: 24 ноября 2003 года

Инициаторы: депутат ГД Надеждин Борис Борисович, депутат ГД Немцов Борис Ефимович, депутат ГД Хакамада Ирина Муцуовна

Комитеты: Комитет ГД по конституционному законодательству и государственному строительству (ответственный), Комитет ГД по государственному строительству (профильный, 2000-01-18 - )

Последнее событие

Стадия: Рассмотрение законопроекта в первом чтении (рассмотрение Советом Государственной Думы законопроекта, представленного ответственным комитетом)

Результат: 8 февраля 2005 года было принято решение снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы

Документ: Протокол заседания Совета ГД №73

Данный ПФЗ предлагал определения понятий лоббистов и лоббистской деятельности, условия осуществления лоббистской деятельности, порядок аккредитации лоббистов, формы лоббистской деятельности и способы информационного обеспечения лоббистской деятельности. 

К каждому из перечисленных законопроектов, кроме политического неодобрения Правительством РФ, высказывалось также большое количество юридико-технических и организационных замечаний. Основным недостатком указанных законопроектов было отсутствие широкой дискуссии с участием заинтересованных лиц. Законопроекты готовились весьма узким составом специалистов и, в основном,  преследовали популистские цели.

Однако, в РФ до первого чтения ни одна из указанных инициатив не дошла. Причиной тому - существенные риски при принятии подобного законопроекта, а также отсутствие компромисса в политических кругах относительно содержания норм закона.

Внесение последнего законопроекта о лоббизме в Государственную Думу датируется 2003 годом. За 10 лет, прошедшие с того момента, существенно изменился вектор развития лоббистской деятельности. Все более очевидными выглядят попытки представителей отрасли «работать по белому». Свидетельством тому служат тенденции объединения различных организаций, фактически занимающихся лоббизмом для создания профессионального сообщества, дискуссия о месте лоббизма в современной политической жизни и инициация законодательного подтверждения статуса лоббистов.

Анализ внесенных ПФЗ – см. Прилагаемые  материалы от исследовательской группы Павла Морозова (Приложения 3-4). 

Г) Законопроект, подготовленный в 2012 г. группой под руководством тогда вице-спикера ГД О.В. Морозова

В Государственной Думе предыдущего, пятого созыва по комитетам ходил ПФЗ, подготовленный при участии О.В Морозова, текст дошел до заключения ГПУ, но на этом процесс заморозился.  Текст ищем.

В нынешнем составе ГД публично озвучили необходимость подготовки подобного ПФЗ лишь представители  фракции СР (С.М.Миронов, И.В.Пономарёв – см ссылку). 

Кроме того, имеются плоды трудов МПА СНГ:

Д) Модельный закон "О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти" Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых, рекомендованный для использования в национальном законодательстве государств - участников Межпарламентской Ассамблеи СНГ от 15.11.2003г. (см. Приложение 5).

 

3.     Эволюция позиции высших должностных лиц РФ в 2008-2012 

Дискуссия о необходимости принять закон о регулировании лоббистской деятельности продолжается два десятилетия. Вопрос о необходимости такого ФЗ и его содержании, на самом деле, весьма непростой.

Показательна эволюция высказываний и действий высших должностных лиц лишь за последние 5 лет:

·                   2008:  РСПП предложил Путину внедрить механизм, который позволит представителям бизнеса высказывать свои предложения во время принятия правительственных законопроектов. По словам Александра Шохина, премьер В.Путин с предложением согласился;  

·                   июль 2008 г.: ФЗ, регламентирующий лоббистскую деятельность, предусмотрен национальным планом противодействия коррупции, который 31 июля 2008 г.  подписал президент Д. Медведев. При его разработке предполагалось учесть не только международный опыт, но и «культуру и обычаи многонациональной России»;

·                   март 2012 г.: Президент Медведев поручил Минэкономразвития и Министерству юстиции организовать среди представителей социальных групп обсуждение вопроса создания в России института лоббизма.  По результатам обсуждений и с учетом опыта других государств, а также рекомендаций международных организаций поручено внести до 1 декабря 2012 года конкретные предложения по формированию института лоббизма в президиум Совета при президенте РФ по противодействию коррупции».

·                   Август 2012:  «Лоббизм и коррупция – это совершенно разные вещи», – заявил глава администрации С.Б.Иванов, приведя в качестве положительного примера профессиональный лоббизм США. «Данная мера также позволит улучшить инвестиционный климат в стране»;

·                   Декабрь 2012 г.: Премьер Медведев на встрече с представителями бизнес-сообщества по линии партии «Единая Россия»: У меня двойственное отношение к закону о лоббизме; во многих странах подобные документы есть, и они работают, как правило, это является следствием развитости отношений в парламенте по поводу продвижения бизнес-идей. Однако даже в развитых странах разгораются нешуточные споры вокруг данного законодательства. Я считаю, что все-таки пока мы до такого уровня правоприменения даже среди депутатов Госдумы не доросли.  Когда-нибудь в России придется принять закон, регламентирующий взаимоотношения парламентариев и сил, которые предлагают им продвинуть те или иные проекты. Но пока, я боюсь, нам просто еще не до этого. Мы можем создать больше себе проблем.

Эволюция высказываний Д. Медведева, публичное молчание на эту тему В.Путина, противоречивые мнения депутатов свидетельствуют, что ни в кругах верховной власти, ни в среде бизнеса  так и не сложилась пока четкая и однозначная позиция относительно принятия этого ФЗ.

 

4.     Риски, связанные с ПФЗ 

В последнее время тезис о необходимости законодательного регулирования лоббизма разделяют все больше представителей зарождающейся отрасли лоббизма, представителей бизнес сообществ и представителей власти.

Очевидны несколько причин, которые мешали до сих пор принять соответствующий закон:

-              Отсутствует компромисс между участниками процесса относительно концепции законопроекта, его целей и инструментариев лоббистской деятельности,  которую данный ФЗ может существенно ограничить,  тем самым узаконив по-сути серый рынок GR-услуг;

-              При этом ФЗ может в определенном смысле ограничивать деятельность не только лоббистов, но, что существеннее, чиновников, регламентируя и «просвечивая» (через отчетность лоббистов) их контакты и фиксируя «конфликты интересов»;

-              Принятие закона несет в себе и очевидные  коррупционные риски. Рынок легальных лоббистских услуг развивается лишь при последовательно проводимой государством антикоррупционной политике. Пока борьба с коррупцией будет оставаться декларативной, либо проводиться как часть кампанейщины - то этот рынок так и не выйдет из тени, даже в случае принятия закона о лоббизме;

-              формальные требования ФЗ  столкнутся с «неформальной», основанной на понятийном регулировании  практикой лоббирования, что, с одной стороны, будет блокировать применение норм позитивного права, с другой – инициировать  избирательное применение санкций  в отношении отдельных (слишком активных, либо неугодных, проштрафившихся и т.д.) участников отношений бизнеса и власти;

-              Ментальная причина: лоббизм в ряде развитых стран воспринимается как законная, уважаемая деятельность, регулируемая законодательством, в России же в массовом сознании лоббизм часто является синонимом коррупции при наличии во-многом теневого рынка лоббистских услуг и непрозрачного ценообразования. Вековые национальные культурные традиции (особенно, с учётом обыденной практики, принятой в части национальных субъектов РФ) входят в противоречие с рациональным восприятием требований и рамок цивилизованного лоббизма, посему самый совершенный ФЗ может наложиться на противоречивость национального менталитета и негативно трансформироваться в очередную обманку, картинку без содержания;

-              О  других рисках, связанных с принятием подобного ПФЗ – риске сужения сферы легального лоббизма до взаимоотношений только с законодательными и представительными органами власти, риске выдвижения достаточно искусственного требования к лоббистским организациям быть либо бизнес-ассоциациями либо юридическими компаниями, и иных   - см.  в выступлении О.Г. Румянцева («Румянцев и партнеры») на первом GR-Конгрессе в 2009 (http://www.rumyantsevconsulting.ru/news/press_releases/13/,  Приложение 6).

 

Закон о лоббизме должен быть системным, детально продуманным документом, подготовленным с использованием как зарубежного опыта, так и лучших образцов современной российской практики отношений бизнеса с органами государственной власти. ФЗ необходимо точно встраивать в систему  законов, совмещая его с нормами и институтами цепочки законов: о госслужбе – о коррупции – о лоббизме – о предпринимательской деятельности – о СРО, четко устанавливая сферы пересечения соответствующих норм регулирования. Вопрос – готова ли сама федеральная власть к подобному системному регулированию своей деятельности на уровне любого исполнителя; но готовить условия для такого системного регулирования необходимо.

Лоббисты представляют собой также важную составную часть активных  посредников между государством и обществом. Появление подобного ФЗ предполагает наличие достаточно развитого гражданского общества, к  обеспечению гарантий для свободного развития институтов которого России предстоит прийти.  Чем раньше тем лучше – во имя повышения конкурентоспособности страны.

Об этом, в частности, свидетельствуют наши выводы, сделанные в рамках инициативного отраслевого диалога по лоббизму Россия – ЕС (материалы диалога – см. Приложения 7-8).

 

5.     План действий 

GR-Лига одним из своих приоритетов определила:

1)      разработку пакета законов о лоббизме,

2)     разработку Этического кодекса и профессиональных стандартов в сфере лоббистской деятельности.  

Во исполнение данной задачи предлагаю подготовить план действий, в которым отразить, в т.ч., следующие шаги:

1)     Создание Рабочей группы GR-Лиги для обсуждения предложений и позиций представителей GR индустрии, органов власти, экспертного сообщества, представителей бизнеса

·       Формирование сравнительной таблицы

·       Выявление рисков, их однородности, их системный анализ

2)     Формирование базы документов по законодательным инициативам и предложениям (частично выполняю этот пункт – см. Прилагаемые документы и материалы).

 3) Взаимодействие с ключевыми партнерами и стейкхолдерами:

·       ассоциациями бизнеса (Ассоциацией  менеджеров России;   рабочей группой РСПП,  ассоциацией предпринимателей «Новое дело», отдельными отраслевыми бизнес-ассоциациями)

·       ключевыми стейкхолдерами в федеральных органах государственной власти (в т.ч., Комитетом ГД по конституционному  законодательству, Минэкономразвития России, Администрацией Президента России);

·        зарубежными ассоциациями лоббистов - в части выработки проекта кодекса поведения и профессиональных стандартов деятельности GR-специалистов, с учетом практики регулирования лоббизма за рубежом

4)Изучение вопроса о внесении изменений в закон о СРО, в части возможности создания саморегулируемых организаций GR-специалистов; ФЗ-315 или новый ФЗ?

5) Вопросы взаимодействия  GR – специалистов и юристов.

6) Вопросы изложения добросовестных стандартов и практик в сфере отношений с органами государственной власти:  разработка проекта Этического кодекса и профессиональных стандартов в сфере лоббистской деятельности.

7) Федерализм и лоббизм в РФ; региональные аспекты работы отрасли и её структурирования;

8) Проведение открытого обсуждения необходимости соответствующего законопроекта и его содержания; проектов кодекса этики и поведения.

·       Профессионалы должны выработать единую компромиссную позицию, которая будет понятна бизнесу, государству и обществу

·        Основными дискуссионными площадками считать Министерство экономического развития России, GR- Лигу, РСПП, Общественную палату РФ, Ассоциацию менеджеров России

·        Занимать ровно то пространство, которое лоббисты способны занять.

В рамках Международного юридического форума в СПб 17 мая с.г. прошел круглый стол «Лоббизм как юридическая профессия». Название показательное, оно отражает один из подходов в органах государственной власти – каким может быть регулирование лоббистской деятельности.  Следует рассматривать работу Круглого стола в рамках Форума (ведущий – В.Н. Плигин, один из спикеров – О.Г.Румянцев, текст выступления – Приложение 9) как важный начальный этап реализации предлагаемого плана. 


Возврат к списку

© 2015, Румянцев и Партнеры
тел.: +7 (499) 271-66-90/91; e-mail: secretary@rumyantsevconsulting.ru